两铁路借款合同共有14条。第一条称：“政府认准自山东省济南至直隶省顺德之铁路及自山东省高密至江苏省之徐州铁路建设所需一切费用，由银行发行中华民国政府济顺铁路金币公债。但调查济顺、高徐两铁路线路若于铁路经营上认为不利时，得由政府与银行协议变更其线路。”也就是说日本可以找借口扩大山东铁路路权。秘密换文的主要内容有：(1)胶济铁路沿线之日本国军队，除济南留一部分外，全部均调集于青岛。(2)胶济铁路巡警队本部及各要驿、并巡警养成所内，应聘用日本人为顾问。(3)胶济铁路所属确定后，归中日两国合办经营。(4)现在施行之民政撤废之。
从表面上看，秘密换文中日本是在撤退收缩。因换文前日本军队逗留于山东腹地，擅设民政署，以致引起中国人民愤激。这次则撤废民政署，胶济铁路沿线军警撤走，集中于青岛、济南。但当时德国战败已成定局，山东问题自可留待和会上解决。这一换文无疑承认了日本有在济南、青岛的驻兵权，日本可向胶济铁路派遣顾问，则将继续控制此路，胶济铁路虽属中国所有，但在合办名义下，日本有雄厚的资本和技术，仍可达到独占的目的。
