1905-1907年，美日两国一度处于战争边缘，老罗斯福总统派遣“大白舰队”进行环球航行，以威慑日本。在此背景下，围绕1906年开始起草的《明治四十年帝国国防方针》，日本军政两届爆发了激烈的争论，核心是以俄国还是美国为第一假想敌，以陆军还是海军为主要的发展方向。由于争论双方势均力敌，最终出炉的是一个妥协案：俄国和美国分别被设定为第一、第二假想敌，陆军扩充案以平时25个、战时50个师团为目标;海军则要建立相当于美国七成实力的一线舰队，即8艘战列舰加8艘装甲巡洋舰。在此之后，陆海两军为争夺有限的预算，继续展开倾轧。
8艘战列舰和8艘装甲巡洋舰的建军方案也称为“八八舰队案”，它是佐藤铁太郎和另一位海军战略家秋山真之通过精细的计算导出的。佐藤和秋山认为，日本的财力不足以支撑一支可以在整个太平洋对美国海军采取攻势的舰队，所以海军在日美冲突中应当采取守势，兵力以满足控制本土周边海域及与大陆之间的交通线为限。美国海军分布于太平洋和大西洋两个方向，需要同时保有两支大舰队，如果日本海军在规模上达到美国的七成，就可以压倒仅占总实力五成的美国太平洋舰队，赢得海战的胜利，或令对手放弃主动进攻的意图。但这个方案需要的资金相当可观，势必与汲汲于扩充陆军师团的“大陆政策”拥护者发生矛盾。实际上，海军大将山本权兵卫的内阁刚刚在1913年底通过高达1.54亿日元的海军预算案，就被山县有朋联合陆军军人与立宪同志会搞下了台，预算案也被废止。
