1918年8月，第一次世界大战接近尾声，德国战败已成定局。在这种形势下，日本人认识到，一旦战争结束，中国作为战胜国之一，势必将在和会上提出山东问题，并要求收回胶济铁路和青岛。
为了达到永远霸占山东和进一步扩大在华势力的目的，日本政府认为只有获取段祺瑞政府对山东问题合法承认的根据，又有各国的保证，将来的媾和会议上才有更大把握。于是，日本政府仍以借款为诱饵，向段祺瑞政府建议中日合办济南至顺德铁路和高密至徐州铁路，由日本提供贷款2000万日元，这就是西原借款中的山东两铁路借款。
这也是西原借款中与山东问题直接相关的一次借款。对于两铁路借款，段祺瑞政府也并非不知其害。原来德国在山东得势时，除经营胶济铁路外，尚于1914年从中国政府手中取得将来敷设延长线的权利，即自济南至京汉路之顺德及自高密至徐州之线路。
日德宣战后，青岛为日本占领，中国深虑日本有继承德国人权力之意，故关于德国人在山东的权利问题，始终不与日本开始交涉。1915年中日会商“二十一条”时，曾议及此两路，没有达成具体方案。
此时日本又提起此议，段祺瑞政府饥不择食，又认为中国与德宣战，中德间一切契约自归消灭，至于高徐、济顺与德人关系即绝，借用日资，在中国方面不过昔日借自德国者，今日借自日本，从新订立合约，与继承权无关。日本方面也由本野向中国说明：此两线借款，如由汇业与此间银行接洽，中国政府只与汇业接洽，纯粹作为银行与银行之交涉，自无政治可滋疑议。于是，1918年9月28日，中日双方在北京签订了高徐、济顺两铁路借款预备合同，同时还举行了关于山东问题的秘密换文。
两铁路借款合同共有14条。第一条称：“政府认准自山东省济南至直隶省顺德之铁路及自山东省高密至江苏省之徐州铁路建设所需一切费用，由银行发行中华民国政府济顺铁路金币公债。但调查济顺、高徐两铁路线路若于铁路经营上认为不利时，得由政府与银行协议变更其线路。”也就是说日本可以找借口扩大山东铁路路权。秘密换文的主要内容有：(1)胶济铁路沿线之日本国军队，除济南留一部分外，全部均调集于青岛。(2)胶济铁路巡警队本部及各要驿、并巡警养成所内，应聘用日本人为顾问。(3)胶济铁路所属确定后，归中日两国合办经营。(4)现在施行之民政撤废之。
