徐向前在《历史的回顾》中指出，在毛泽东看来，国民党正规部队在山西全面溃败的新形势下，八路军应该独立自主地放手发动群众，壮大自己的力量， 在敌后广大乡村普遍建立起抗日游击根据地。“那时，有些同志对独立自主的游击战争方针不甚了解，总想集中兵力打仗，不愿分兵发动群众。毛主席的这一部署十 分及时，对我军坚持敌后游击战争，发展壮大自己，有重要指导意义。”
在平型关之战后，八路军115师政委聂荣臻率领115师部分干部在山西、河北和察哈尔三省交界地带建立了八路军第一个根据地晋察冀根据地。 1938年2月21日，毛泽东致八路军第115师、129师、120师和长江局的电报中，再次叮嘱各路即将出发创建根据地的指挥员“要像下围棋‘做眼’一 样，在敌后发展游击战争，建立抗日根据地。”他进一步强调，“在这个‘做眼’的问题上，表示了敌后游击战争根据地之战略作用的重大性。这个问题，提在抗日 战争面前，就是一方面在全国军事当局，又一方面在各地的游击战争领导者，均须把在敌后发展游击战争和在一切可能地方建立根据地的任务，放在自己的议事日 程。”在7天后的政治局会议上，他更是提出，应该根据苏区时期的经验，形成许多独立的作战区域来坚持长期的抗战，而“聂荣臻是典型的区域”。
毛泽东游击战理论的发展： 从平原到山地
徐州失守后，对于未来战局的发展和八路军的下一步发展方向，党内再次出现不同认识。日军在占领徐州打通津浦路后，到底是会继续南下，从而给八路 军提供更有利的敌后发展空间，还是会将主力回师华北，肃清后方，给游击战争造成更大的困难?对这一局势的判断，将决定着八路军和新四军是否能抓住根据地发 展的时机，决定敌后抗日战争的未来发展。
早在1937年11月13日，毛泽东在致八路军总部及周恩来、刘少奇、杨尚昆的电报中就指出，日本侵略军决不会允许八路军在其后方搞得它日夜不 得安宁，它“不久即将移主力向着内地各县之要点进攻”，而这种进攻将是极端残酷的。对于未来日军的进攻，毛泽东预见，“八路军在敌后发动群众、建立抗日革 命根据地的规模和程度，将直接影响着未来抵抗日军进攻的能力”。在1938年日军南下的历史关头，毛泽东的判断是，日军主力转向华北“这一步骤的到来将在 稍后”。目前日军进攻的目标是武汉、广州，因此“华北游击战争还是广泛开展的有利时机”。毛泽东敏锐地抓住了战机，利用日军主力南下，国民党正规军对他们 牵制的这个空当，果断作出从华北山地进入到平原地区开展游击战的重大决策。
徐向前在回忆录中写道：“大家脑子里有问号。因为从红军时代起，我们就是靠山起家、靠山吃饭的。在平原地区搞游击战争，干部缺乏经验，信心不 足。”其实早在洛川会议上，毛泽东提出的八路军应该采取独立自主的山地游击战的战略方针中，就包含着在平原发展游击战争。毛泽东意识到，山区虽然有适合游 击战的地形优势，但物产和人口均不如平原地区;而平原地区虽然地形不利于游击战，但在物质上拥有比山区大得多的优势。并且备受日本侵略军屠杀和蹂躏的沦陷 区(包括平原地区)同胞迫切期待着能领导他们保卫家园的抗日军队的到来，这是八路军壮大和发展的新的有利空间。
