三、明应暗抗，施展两面外交手段
在“二十一条”交涉之初，张作霖主要是给中央政府出谋划策，而尽力避免自己与日本直接冲突，这与他当时的力量有关，他希望中央政府为他创造一个比较宽松的国际环境。另外，“二十一条”虽然涉关东北的权益甚多，但这是两个国家之间的条约，作为东北地方官所能做到的恐怕也主要是向中央政府献计献策。但条约签订后，在日本要求兑现“二十一条”时，他面临的说服对象就不仅仅是中央政府了，他必须面对的是愤怒的民众和强硬的日本，他一方面要说服日本相信他正在尽最大努力来满足日本的要求，一方面必须使中国民众相信他正在尽最大努力抵抗来自日本的他所能抵抗得了的所有压迫，保全民族利益。在要求和抵抗“二十一条”的两股怒潮之间，张作霖如履薄冰，小心翼翼，以不触怒任何一方为限，竭力施展两面派手法。
依照“二十一条”及附约，大连、旅顺作为日本租界地的租期从原来的25年(有效期到1923年)改为99年，这样有效期就延长到了1997年。1922年的华盛顿会议上，中国代表团提出修改包括“二十一条”在内的不平等条约，但立即遭到日本的拒绝。此后，一个力量强大、基础广泛的收回旅顺和大连的运动在中国全面展开，尤其在东北，反日运动蓬蓬勃勃。
日本要求张作霖对民众运动予以弹压。张向满铁总裁保证，将以武力镇压民众示威游行;将说服北京政府不宜于搞这样一个运动。1923年4月，他在奉天主持政策制定会上却通过了一个“为避免招致日本人的反感，不要积极力争收回旅大，但另一方面，也不要过分激烈地反对目前的运动，以免引起国民的怀疑”的决定，张甚至公开表示“个人对于是项外交，决以民意为从，遂听凭民意之指挥，决无如何私鉴及行动”。他自知消息透露出去会激怒日本，遂派奉天省长王永江向日本解释，目前要求废除“二十一条”问题，在中国已势成舆论，“若对此问题唱反调，即会被人目为卖国贼，在一定程度上响应之，且圆滑地表明东三省当局的立场，实出于缓和三省人民思想感情之目的，对此苦衷还请谅察”尽管奉省当局大费唇舌地向日本人作种种解释，但日本人认为，奉系当局对排日和收回利权运动，一方面予以适当的压制，一方面又利用之，试图从日本方面获取某种让步，以达到收回实利的目的。