3.关于设立领事馆问题
日俄战争后，日本在东北奉天(今沈阳)、安东(今丹东)、铁岭、辽阳等地始设领事馆。这些领事馆成为日本推行“满蒙”政策的侵略机构。1916年，日本驻华公使日置益向中国提出在郑家屯、掏鹿、海龙、农安、通化新开设五处领事分馆的要求。按国际惯例，只有商埠才可设馆，而上述地区不是商埠，皆属内地，日方理由为，实行《关于南满洲及东部内蒙古之条约》后，“日人之赴南满者，日渐其多”，“早日设馆，遇有事件发生，贵国地方官可与领事接洽”。在日方的外交压力下，北洋政府被迫允让了日本的要求。张作霖知此消息后，立即致电北京外交部，提出了不同看法和主张。张在电文中说：“查内地设领与商埠不同，此端一开，贻患滋巨。况杂居条例尚未议定施行，讵容再生枝节。此次日使请设领事，不过以共同审判保护杂居为词。查土地诉讼既归我法厅审理，而日人照约杂居，复由我国充分保护，本无设领必要。今日既以诉讼杂居为增设领事之理由，他日又将以增设领事为共同审判、设置警察之理由。辗转相循，必至法权、警权均落外人之手。至郑、农两处系属东蒙区域，尤不得混为一起。应请大总统顾念国权所在，由钧院、部据理力争，迅谋挽救，亡羊补牢，似尚非晚。”北洋政府答应日本设领要求一事，事先并未征询作为奉天督军兼省长张作霖的意见，对此张作霖在电文中说：“此次日使请设五处领事之议，此间初未与闻。嗣后关于东省外交事件，尚望先事示知，俾得稍贡其愚，藉图匡救。”
尽管张作霖屡次致电敦促北洋政府与日本强力交涉，北洋政府也确向日方多次声明，但日本欲在“南满”及东部内蒙古地区增设领事馆的图谋仍未收敛。在以后相当长的一段时期内日本提出的设立领事分馆及由此派生出来的设立警察所问题，一直是日本与北洋政府、奉省当局交涉的外交问题之一。
二、武力镇压反对“满蒙独立”
“二十一条”有关东北条款的最终目的是将“满蒙”从中国本土分离出去，“置于日本的保护之下”，所以自“二十一条”签订后，日本即加紧实施“满蒙”独立计划。但在依靠什么样的中国人实施这一阴谋的问题上，日本统治集团内部发生了分歧。日本关东都督府、军部和日本浪人主张利用宗社党实施“满蒙”独立计划，而日本外务省和日本的驻华机构则主张支持张作霖在“满蒙”独立。主张利用宗社党人实施“满蒙独立”计划的日本人暗中对宗社党给予各种支援，使其不断地跟北京政府捣乱。潜伏于中国北方各地的日本浪人猖獗地从日本调运军火，招募“勤王军”，在大连成立“满蒙”举事总部。日本驻中国东北领事馆的官员们，虽然也赞同日本政府分割满蒙的总方针，但对于日本浪人和宗社党人“企图凭借我国官员的有力庇护而进行不体面的掠夺性的小暴动”，认为“非但不能成功，反而会因暴露丑态而闹得无趣”，选择奉天实力派人物张作霖来兑现“二十一条”，推进“满蒙独立”，远比支持宗社党实际得多。
