日本军国主义分子发动“九一八”事变、占领东北后，又积极策划、实施了分裂华北的活动，旨在使华北五省(冀、鲁、晋、绥、察)脱离中国中央政府的统治，而成为“满洲国”化的特殊地区，变成日本军需资源的供应地与反共壁垒。1935年7月22日，随着多田骏接替梅津美治郎担任“中国驻屯军”司令官，“华北自治运动”紧锣密鼓地实施起来。
当时，宋哲元率领国民政府二十九军进驻平津地区。多田骏认为，华北地区掌握兵权的宋哲元以及实力派阎锡山、韩复榘、商震虽然表面上服从南京政府，实际上与南京政府貌合神离，因为他们都反对蒋介石的消灭异己政策。于是他分别向四人试探说：你们同满洲紧紧握手，可以成立一个新的政权。届时华北定将繁荣。如果同蒋介石发生摩擦，日本可对新政权给予充分的支持。多田骏以为自己导演的华北的“自治政权”将很快就能成立，就高兴地通知了关东军，但华北的四个实力派没有任何一个人表示愿意加入“自治政权”，所以直到10月上旬“自治”也毫无进展。
对此，日本关东军司令官南次郎看不下去了，决定将“中国通”土肥原贤二“借给中国驻屯军”当助手。
土肥原“看到华北将领态度极为慎重，估计急于使华北五省联合有困难”，提出要在宋哲元、阎锡山、韩复榘、商震四人当中选择突破口，切实控制其中一人，再将其他三人拉进来，成立一个“新政权”。他选定的突破口是宋哲元，因为宋哲元历史上多次参加反蒋活动，且“宋哲元的势力范围，虽因失去了河北省北部及察哈尔省，从华北全区看是比较小了，但是却包括了天津、北平这两个华北政治、经济重地，而且最邻近满洲国，如与冀东的殷汝耕携起手来最为理想”。土肥原将其方案上报南次郎，南次郎要求最迟在11月中旬将策动宋哲元搞出头绪。
11月11日，土肥原来到北平，向宋哲元提出了《华北高度自治方案》。方案规定：在华北五省三市成立“华北共同防赤委员会”;宋哲元为委员长，土肥原贤二为总顾问;由最高委员会主持军事;截留中央在五省三市之关税、盐税和统税;开发华北矿业、棉业，使之与日“满”结成一体;脱离法币制度，定五省通用货币，与日金发生联系;扑灭三民主义、共产主义，代以“东洋主义”;保留南京政府的宗主权;在外交上亲日反共。土肥原限宋哲元于11月20日前宣布“自治”。为了配合土肥原，关东军更集结部队于长城一线，日本海军也出现在塘沽，试图进行武力恫吓。
