早在1925年，中共就选派陈赓、陆留和顾顺章三人，前往苏联学习情报保卫专业。1927年之后，由于国民党方面实行白色恐怖，残酷镇压其控制区域内的中共人员。于是，中共中央决定成立与国民党特务机构相抗衡的情报机构。
在这个背景下，由周恩来领导、向忠发和顾顺章指挥的中央特务委员会，成为当时隐蔽战线上的最高权力机构。中央特委下设特科，具备现代情报机构应有的主要职能。从1928年到1931年，特科发挥了巨大的作用。其中以“龙潭三杰”为代表的地下工作人员，成功渗透进国民党军政部门高层，将绝密的战略情报传回中央。
1931年，特科负责人顾顺章被捕叛变后，中央特科的情况急转直下。由于顾顺章系特科的主要负责人，特科成员瞬间全部暴露，被迫进行重大改组。1931年到1938年，被视为后特科时代。周恩来决定斩断所有与顾顺章有关的情报关系，另外选派人员恢复情报系统，负责人是陈云、潘汉年和康生。陈云担任特科主要领导，潘汉年负责接手情报科的工作，而康生则主要负责原被称为“红队”的行动部门。
此时，周恩来已经意识到，早期经常使用的暗杀等恐怖手段，并不利于情报工作的展开。这不仅招致国民党特务机构的疯狂报复，也引起在上海的外国势力反感。各国租界的警察部门纷纷组建专门遏制中共红队行动的特殊警察部门，中共原本可以利用的租界掩护变得非常危险。
