地方教育行政体制的创建是清末新政的一项重要改革举措。科举制度废除之后，为普及初等教育，推广学堂建设，学部在县一级设立劝学所作为管理地方教育的专职机构。在随后开展的私塾改良及学堂整治等工作实践中，劝学所的职权得到了进一步的扩充，但也造成和后来的地方自治机构之间的冲突。在学部对劝学所章程进行修订之后，劝学所作为负责地方教育的专职行政机构，其职能更加明确。以劝学所制度的实践为中心，中国地方教育行政体制得以基本确立。
新政对初等教育的重视
清末新政时期，确立新式教育以取代科举取士为从事教育改革的人士所热衷。舆论呼吁对国民施以义务性初级教育，反映了新教育改革开始重视初等教育的趋势。1902年(光绪二十八年)，清政府颁布的《钦定小学堂章程》中正式确立了普及七年教育的方针：“俟各处学堂一律办齐后，无论何色人等，皆受此七年教育，然后听其任为各项事业。”该法于人身平等也有积极意义，嗣后，“浙江之惰民，广东之蛋户，亦皆许其入学”。在第二年重订的学堂章程中，更是将七年教育明确为国民必修之阶段，“初等学堂为养正始基，各国均任为国家之义务教育，东西各国政令，凡小儿及就学之年而不入小学者，罪其父母，名为强迫教育，盖深知立国之本，全在于此”。这样，初等教育就被以中央法令的形式定性为国民义务教育。
清政府的改革决心于教育一途不可谓不大，数年间出台了一系列法令并完成了废除科举等重大的体制变革。西方媒体也给予了不同寻常的关注。以1905年9月间科举废除之际《纽约时报》的系列报道为例：9月8日，该报报道“中国政府改革考试制度——为国家官员的任用储备现代人才”(Government reforms educational system,mainly to provide for modern corps of government servants);次日，该报又就此事件发表社论;15日，该报再次刊发社论“走向日本化的中国”(Japanizing China);17日，第三次刊发社论“走向现代化的中国”(Modernizing China);23日，四度刊发社论“捍卫自身完整，中国防止沦为欧洲列强的保护国或是势力范围”(Protecting integrity of China and preventing formation in that country or protectorates or sphere of influence by any Europeanpower)。
然而，新教育改革在当时面临着一个很严峻的局面，即自庚子赔款以来所必须承担的巨大财政负担，这也使得改革举措在执行层面大打折扣，就连力倡教育改革的直隶总督袁世凯也不得不承认：“学堂经费急难筹措。”而在废除科举后，随着学堂设置步伐的加快，经费更成为新教育改革之掣肘。这一改革困局早在光绪二十九年颁订《学务纲要》时即已见端倪：“此时各省经费支绌，在官势不能多设，一俟师范生传习日多，即尝督饬地方官剀切劝论绅富集资广设。”清廷以中枢之尊，事事依托地方，足见新政起步的维艰。
劝学所的逐步推广
严格地讲，中国千年以来有形式上的地方学官设置而无实质性的管理地方教育的机构存在。在科举废止后，清政府新成立的学部和各省督抚都期望在基层尽快设立专门的教育管理机构，不久，劝学所应运而生。
