1911年，辛亥革命推翻清政府之后，北洋军师长张绍曾于1912年10月接替清末最后一任绥远城将军堃岫，担任中华民国首任绥远将军兼垦务督办。
一
当时，归绥兵备道改为观察使，各抚民理事厅一律改为县制。1912年3月，过了春节即进入民国元年，从中央到地方各衙门新官纷纷走马上任。在山西所派新官到任之后，北京派的新官也接踵而至，接替堃岫绥远将军职位的张绍曾，是北洋陆军第十二镇的统制。交出军队远赴塞外做将军，对于张绍曾而言，非但没有丝毫升迁的喜悦，反而有一种郁郁凄凉的感觉。原因是：武昌起义后不久，清廷命兵部尚书荫昌统率北洋各镇陆军南下讨伐，冯国璋等已经出发了，张绍曾却从驻地滦州发出一个通电——主张议和。荫昌对他这一行为非常忌恨。荫昌是袁世凯的得意门生，当年袁世凯被朝廷起用还多亏了荫昌的鼎力保荐，所以袁世凯当权后把荫昌看得很重。张绍曾这样做，袁世凯不仅认为他是军人乱出风头，还认为是有意破坏北洋体系。因而，派他来塞外任这一相对不太重要的职位，明着是升了官，实则是被晾在了一边。任命后，张绍曾迟迟不来上任，要求带全镇兵员，也未获批准，只允诺备一个团随行，但临行时却只给了区区一个混成营。
在任职方面，虽然张绍曾颇有些不如意，但最令他感到头痛的还是民政和财政两大问题的困扰。因归绥地区是隶属于山西省的一个道，管这个道的观察使和道辖十二县的知事都由太原任命，县里的审判司法事务也连带归山西高等法院管辖;塞北关已由山西派员掌握，各县税务机关同样要对太原的上级负责。在这种局面下，他的用人用钱大受限制，这就是张绍曾想方法设法成立“归绥乌伊联合会”最直接的原因。
张绍曾上任后，于民国二年初，借各县初选当选人齐集归绥的机会，组织了一个“归绥乌伊联合会”，作为官民商量地方事务的集议机关。它虽只反映各界意见并不起立法作用，可也让归绥的地方绅士觉出张将军对他们重视有加，因而颇感高兴。
当时归绥中学已放寒假，宿舍多空着，“归绥乌伊联合会”的牌子就暂挂在校门口，外县来的会员也大半住在学生宿舍，伙食费、车马费都由将军衙署筹给，生活显得清闲优裕，故而学校一些同学诙谐地称它为“归绥乌伊吃喝会”。“联合会”的主要任务就是酝酿与山西分治问题，当时的分治愿望是建省。“联合会”把这份请愿建议书向北京政府呈递后，未能得到回应。
在这当中，发生了张绍曾对阎锡山集团从人事和财政上进行的一次打击事件。当张绍曾得知塞北关监督刘懋赏因竞选山西出席参议院的参议员而辞去行政官这一消息时，不等太原派人来，他先密电北京请由财政部直接派员接替，北京为了达到“逐步中央集权”，自然同意张的提议。于是，北京方面遂派安徽人士虞维铎来归绥任塞北关监督;副监督刘兆瑞则被张绍曾改派为新设的归绥警察厅厅长，从此归绥的财政大权便牢牢地抓在了张绍曾的手中;随后，各县知事中也有的被挤走而换成张绍曾的人。对于张绍曾的所作所为，阎锡山当然也不甘缄默，他除向北京以文电反驳外，又发动了两位住在太原的归绥绅士以绥远代表的名义到北京作反对分治的请愿。袁世凯于是把这件事交给总统府的统帅办事处拟具解决方案。办事处处长唐在礼是袁的心腹，自然是照袁的示意定出办法，即民国三年实施的热河、察哈尔、绥远划为3个特别行政区，由中央政府直接任命3位都统为3个区的最高军政长官，以拱卫京师的后侧背。这样，从阎锡山方面来讲，是削去了一个道;从张绍曾方面而言，晋绥分治、独自建省目的也没达到;而且绥远特别行政区成立之日，也成为张绍曾绥远将军大位的交卸之时。
