日本自侵华战争开始后，在日军中推行配备“慰安妇”的制度，随着战争的蔓延，慰安所也被广泛地设置于中国各地。除未占领的甘肃、西藏、新疆、宁夏、青海等地以外，包括黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、山西、河北、河南、北京、天津、山东、江苏、安徽、江西、上海、浙江、福建、湖南、广东、广西、海南、贵州、云南等省市及台湾地区，都发现了慰安所遗址。
日本政府和军部为其侵略军队有计划按比例地配备“慰安妇”。由于战败时日军大量销毁有关“慰安妇”的档案，也由于日本政府至今未公开“慰安妇”的历史文件，要准确指出日军与“慰安妇”的比例是较为困难的。尽管如此，我们仍可以通过对各种资料的分析，而接近历史的真实。例如根据关东军的作战计划，1941年，它准备动员70多万人的军队和2万人的“慰安妇”，其比例为37.5:1。
但是，这个比例并没有得到军队的认同。目前日本学者普遍认同当时军队里流行的“29:1”之说，也就是军队认为37—38名士兵配给一个“慰安妇”太少，根据生理限度，一个“慰安妇”大约对29名军人，才能大致使军队得到性满足而不致引起内部的混乱。据29:1的比例，日本学者再加上“慰安妇”因逃亡或死亡而需补充的更替率(他们认为更替率大约在1:1.5或1:2之间)，算出的“安慰妇”总人数大约为:
300万(日军)÷29×2=20.6897万人
